Yangın Yönetmeliği Kapsamındaki Denetimler in Hukuki Niteliği (Yargı Kararlarıyla)
1.GİRİŞ
Kentleşmenin hız kazanması, nüfus artışı ve aşırı yapılaşma, yapı güvenliğinde yangın riskini ön plana çıkarmıştır. Türkiye’de yangın güvenliğine ilişkin temel düzenleme olan Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik, 2007 yılında yürürlüğe girmiş, zaman içinde kapsamı genişletilmiştir.
Ancak bu yönetmeliğin belediyeler ve ilgili idarelerce uygulanmasında ciddi teknik ve hukuki sorunlar yaşanmaktadır. Özellikle imar onayı, yapı ruhsatı, iş yeri açma izni ve ruhsat iptali gibi idari işlemlerde çıkan problemler, çoğu zaman idari yargıya taşınmakta ve kamu tüzel kişilikleri için hem mali yük hem de hukuki sorumluluk doğurmaktadır.
Bu çalışma, söz konusu yönetmeliğin uygulanmasında ortaya çıkan uygulama problemlerini, yargı kararları ve belediye denetim uygulamaları üzerinden, özellikle idari yargı yönüyle ele alacaktır.
2.YÖNETMELİĞİN HUKUKİ DAYANAĞI VE UYGULAMA SORUMLULUĞU
2.1. Hukuki Dayanak
Yönetmelik; 9/6/1958 tarihli ve 7126 sayılı Sivil Savunma Kanununun ek 9 uncu maddesi ile 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97 nci, 107 nci ve 508 inci maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır
2.2. Sorumluluk Alanları
Bu Yönetmelik, ülkedeki her türlü yapı, bina, tesis ile açık ve kapalı alan işletmelerinde alınması gereken yangın önleme ve söndürme tedbirlerini; ayrıca yangının ısı, duman, zehirleyici ve boğucu gazlar ile panik nedeniyle can ve mal güvenliğine yönelik oluşturabileceği tehlikeleri en aza indirmek amacıyla yapıların, binaların, tesislerin ve işletmelerin tasarım, yapım, kullanım, bakım ve işletim esaslarını kapsamaktadır.
Bu bağlamda yapı ruhsatı öncesinde, mimari projelerin yangın güvenliği tedbirlerine uygunluğu denetlenmelidir. İş yeri açma ruhsatı aşamasında, ilgili yapılar için itfaiye uygunluk raporunun ibrazı sağlanmalıdır.
Mevcut yapılar bakımından ise yangın güvenliği açısından uygunluk denetimi yapılmalı; gerekli durumlarda mühürleme ve kapatma işlemleri uygulanmalıdır. Tüm ruhsatlandırma ve iptal süreçlerine ilişkin işlemler kamu yararı ilkesine uygun olarak tesis edilmelidir.
2.3. Uygulamada Karşılaşılan Başlıca Sorunlar
İtfaiye uygunluk raporu alınmadan yapıların kullanılmaya başlanması veya işyeri açma ruhsatı verilmesi, idarenin hizmet kusuru olarak değerlendirilebilmektedir. Mimari projelerde yangın güvenliği tedbirlerinin ihmal edilmesi ve denetim süreçlerinin ciddi gerçekleştirilmemesi ve şekli icelemelerle sınırlı tutulması, yangın riskini artıran ciddi uygulama ihmalleri arasında yer almaktadır. Diğer yandan, yetki karmaşası veya denetim yükümlülüğünü yerine getirmeyen idarelerin ihmali, idari yargı kararlarında da görüldüğü üzere, tazminat sorumluluğu doğuracak nitelikte hizmet kusuru olarak karşımıza çıkmaktadır.
3.İMAR ONAYI VE PROJE REDDİ SÜRECİNDE KARŞILAŞILAN SORUNLAR
Yapı ruhsatı öncesinde, mimari projelerin yangın güvenliği yönünden ilgili idarelerce (çoğunlukla büyükşehir veya ilçe belediyeleri) denetlenmesi gerekmektedir. Tüm bu ruhsatlandırma ya da ruhsat iptali işlemleri kamu yararı ilkesi ön planda tutularak yürtülmelidir.
3.1. Yangın Yönetmeliğine Göre Risk Grubu Yüksek Binalarda Yangın Algılama Sistemlerinin Bulundurulması Zorunludur.
Danıştay 10. Dairesi, 2019/261 E. – 2021/5537 K. sayılı kararında:
Yangın Yönetmeliği uyarınca, risk grubu yüksek binalarda, herhangi bir alan ya da yükseklik sınırı aranmaksızın yangın algılama sistemlerinin bulundurulması zorunludur. Özellikle okullar, sağlık tesisleri, toplanma amaçlı yapılar, ticari ve endüstriyel yapılar gibi insan yoğunluğu fazla olan yerlerde çıkabilecek yangınların önceden fark edilmesi hayati önemdedir. Bu nedenle, alan veya yükseklik sınırı olmaksızın, bu tür yapılarda yangın algılama sistemlerinin zorunlu kılınması gerekmektedir.
Danıştay, 19.12.2007 tarihli ve 26735 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik’in bazı maddeleri ile Ek-7 tablosunun iptali istemiyle açılan bir davada, Ek-7’de yer alan bazı bina türleri için yangın algılama sistemlerinin yalnızca yapı yüksekliği veya toplam alan esas alınarak zorunlu tutulmamasını, yangın güvenliği açısından ciddi bir eksiklik olarak değerlendirmiştir.
Kararda, 7126 sayılı Sivil Savunma Kanunu ve diğer ilgili mevzuat kapsamında, yangına karşı önlemlerin kamu yararı ve can güvenliği açısından taşıdığı öneme dikkat çekilmiştir. Yönetmeliğin 75. maddesinde belirli bir yapı yüksekliği veya kapalı alan sınırının üzerinde olan binalarda otomatik yangın algılama sistemlerinin kurulması zorunlu tutulmuş; ancak Ek-7’de yalnızca belirli alan veya yükseklik üzerindeki yapılar için bu zorunluluk getirilmiştir.
Danıştay, bu durumu Yönetmeliğin amacı ve kamu yararı ile bağdaştırmamış; eğitim ve sağlık tesisleri, ticari ve endüstriyel yapılar, toplanma amaçlı alanlar gibi insan yoğunluğu yüksek binalarda herhangi bir sınırlama olmaksızın yangın algılama sistemlerinin zorunlu tutulması gerektiğini vurgulamıştır.
Sonuç olarak, bu kararla birlikte risk grubu yüksek yapılarda, yapı alanı veya yüksekliği gibi sınırlamalar aranmaksızın, yangın algılama sistemlerinin bulundurulması gerektiği açıkça ortaya konmuştur.
3.2. Yangın Tahliye Merdiveni, Duman Tahliye Sistemi Veya Yangın Duvarı Gibi Zorunlu Unsurlar Eksikse, İlgili İdare Tarafından Yapı Ruhsatı Verilemez.
Yangınla mücadele ilkeleri uyarınca, yangın güvenliği yalnızca belirli kat veya alanlarla sınırlanamaz; etkili ve verimli bir sonuç ancak sistemin tüm yapıya uyarlanmasıyla temin edilebilecektir.
Nitekim , Danıştay, ( 10.D. 2016/1821 E. , 2021/3373 K ) sayılı kararında , ‘’…yangından korunmanın insan hayatı açısından taşıdığı önem dikkate alındığında, yapı ruhsatı verilirken, yağmurlama sistemi, duman algılama sistemi ve sahanlıklı düz kollu basamak genişliği 100 cm. korunumlu yangın merdiveni yapılmasının istenmesi zorunluluğu…’ şeklinda ifade edilmek suretiyle duman, gaz ve panik kaynaklı risklerin bertaraf edilebilmesi amacıyla, yapı ruhsatı aşamasında söz konusu sistemlerin zorunlu tutulması gerektiğine özellikle vurgu yapılmaktadır
4.İŞ YERİ RUHSATLARINDA YANGIN GÜVENLİĞİ VE İPTAL SÜREÇLERİ
İş yeri açma ve çalışma ruhsatları; kamu düzeni, genel sağlık, güvenlik ve çevre koşullarını sağlamak amacıyla tesis edilen idari işlemlerdir. Bu ruhsatların verilmesi veya iptali, idarenin düzenleyici ve denetleyici yetkisi çerçevesinde değerlendirilir. Bu bağlamda yangın güvenliği, özellikle kamuya açık alanlarda faaliyet gösteren iş yerleri açısından kritik bir öneme sahiptir.
Türkiye’de yangın güvenliği alanındaki temel düzenlemelerden biri olan Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik, 5. maddesinde şu hükme yer vermektedir:
“Projeler, kanuni düzenlemeler yanında, yangına karşı güvenlik bakımından bu Yönetmelikte öngörülen şartlara uygun değilse yapı ruhsatı verilmez. Yeni yapılan veya proje tadilatıyla kullanım amacı değiştirilen yapılarda bu Yönetmelikte öngörülen esaslara göre imalat yapılmadığının tespiti hâlinde, bu eksiklikler giderilinceye kadar binaya yapı kullanma izin belgesi veya çalışma ruhsatı verilmez.”
Bu hükümle, her türlü yapı ve tesis için yangın önleme ve söndürme tedbirlerinin alınması zorunluluğu getirilmiştir. Yönetmeliğin 6. maddesi ise, yangın güvenliği hükümlerinin uygulanmasında görevli ve sorumlu kişi ve kurumları açıkça belirtmiş; özellikle yapı ruhsatı vermeye yetkili idareleri ve yapı sahiplerini doğrudan sorumlu kılmıştır.
Ayrıca 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik uyarınca, bir iş yerinin açılabilmesi için yangın güvenliği yükümlülüklerinin yerine getirilmiş olması zorunludur.
İlgili Yönetmeliğin 4. maddesinin (c) bendinde:
“Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmama”
yükümlülüğü düzenlenmiş olup, bu çerçevede yangın güvenliği açısından uygunluk raporu ruhsat başvurularında zorunlu belgeler arasında yer almalıdır.
Dolayısıyla, Yangın Yönetmeliğine aykırı şekilde faaliyet gösteren iş yerlerine ruhsat verilmemesi veya mevcut ruhsatların iptal edilmesi hem yasal bir zorunluluk hem de kamu güvenliği açısından bir gerekliliktir. Bu yaklaşım hem mevzuat düzenlemelerinde hem de yargı kararlarında açıkça benimsenmiştir.
4.1. Mevcut Yapı Statüsündeki Binalarda İnşa Edildiği Tarihteki Yönetmeliğe Uygun Yangın Tedbirleri Alınmış Olmasi Yeterlidir.
Mevcut yapı statüsündeki binalarda, inşa edildikleri dönemde yürürlükte olan yangın yönetmeliğine uygun önlemlerin alınmış olması yeterlidir. Bu tür yapılar için, sonradan yürürlüğe giren yönetmeliklerdeki ilave yangın tedbirleri kural olarak talep edilemez.
Ancak, bazı istisnai durumlarda — örneğin, yapının ciddi tehlike doğuracak şekilde kaçış yollarının bulunmaması veya kullanım amacında esaslı bir değişiklik yapılması hâlinde — idare tarafından ek güvenlik önlemleri istenebilir.
Bu çerçevede, ciddi risk oluşturan haller veya yapı işlevinin değişmesi durumunda, yeni yangın güvenliği tedbirleri uygulanabilir. Fakat, bunun dışındaki durumlarda yapıların inşa edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan yönetmeliğe uygunluğu yeterli sayılır.
Nitekim Danıştay 4. Dairesi’nin 2023/7876 E., 2023/6259 K. sayılı kararında da bu ilke benimsenmiştir. Karara konu olayda, İzmir Konak’ta bulunan bir büroya yönelik verilen ruhsat iptali, yangın önlemlerinin yetersiz olduğu gerekçesiyle değerlendirilmiştir. Ancak söz konusu yapı, 2000 tarihli yapı ruhsatına sahip olup, o dönemde geçerli olan 2002 tarihli Yangın Yönetmeliği’ne uygun inşa edilmiştir.
Danıştay, büroların konutlarla aynı risk grubunda yer aldığını ve bu nedenle ilave risk oluşturmadığını vurgulamıştır. Ayrıca, yalnızca itfaiye uygunluk yazısının bulunmamasının ruhsat iptali için yeterli gerekçe olmayacağını belirterek, idarenin işleminde hukuka aykırılık bulunduğuna karar vermiştir. Bu doğrultuda, ruhsat iptal işlemi geçersiz sayılmıştır.
Bu karar, mevcut yapıların eski mevzuata uygunluğu esas alınarak, yeni yönetmeliklere dayanarak keyfi müdahalelerde bulunulamayacağını ve bu konuda hukuki güvenliğin korunması gerektiğini açıkça ortaya koymaktadır.
4.2. Yangın Güvenliği Eksiklikleri İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsat Başvurusunun Reddedilmesini Gerektirir.
İşyeri açma ve çalışma ruhsatı süreci, yalnızca başvuru sahibinin beyanlarıyla sınırlı olmayıp, faaliyet gösterilecek yapının yürürlükteki mevzuata uygunluğu da dikkate alınır. Özellikle Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik, yangın risklerini en aza indirgemek ve can-mal güvenliğini sağlamak amacıyla, ruhsatlandırma sürecinin ayrılmaz bir parçası hâline gelmiştir.
Bu doğrultuda:
- Başvuru aşamasında, yapının yangın güvenliği açısından yönetmelik hükümlerine uygun donanımlara sahip olması zorunludur.
- Yangın algılama sistemleri, acil çıkışlar ve yangın söndürme ekipmanlarının eksikliği, idarenin ruhsat talebini reddetmesi için hukuken geçerli bir gerekçe oluşturur.
- Ruhsat verilmiş iş yerlerinde sonradan yapılan denetimlerde tespit edilen eksiklikler, mevcut ruhsatın iptaline de neden olabilir. Bu, idarenin kamu düzenini koruma ve önleyici tedbir alma yükümlülüğünün bir sonucudur.
Ruhsatın geçerliliği, sadece başvuru anıyla sınırlı olmayıp, devam eden bir yükümlülük olarak değerlendirilir. Yangın güvenliği eksikliklerinin giderilmemesi hâlinde ruhsatın reddi veya iptali, hem hukuka uygun hem de idari yetki sınırları içinde bir işlemdir.
Danıştay 2. Dairesi, 2021/4284 E., 2023/73 K.: İçkili lokanta açmak isteyen bir başvurucu hakkında, yangın güvenliği eksiklikleri gerekçesiyle verilen ruhsat reddi işlemi Danıştay tarafından değerlendirilmiştir. İtfaiye raporunda;
- Yangın merdiveninin doğal zemine ulaşmadığı,
- Yönlendirme levhaları ile gaz dedektörü gibi ekipmanların bulunmadığı
tespit edilmiştir. Bu eksikliklerin giderilmemesi üzerine ruhsat verilmemiştir.
İlk derece mahkemesi işlemi iptal etse de, Danıştay, binanın yangın güvenliği açısından ciddi eksiklikler taşıdığını ve Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik’in 151. ve 154. maddelerine açıkça aykırı olduğunu belirterek, ruhsatın verilmemesini hukuka uygun bulmuştur.
5.DENETİM YÜKÜMLÜLÜĞÜ VE GÖREV SORUMLULUĞU
Anayasa’nın 125. maddesi, idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolunun açık olduğunu belirtmekte ve son fıkrasında, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararları tazminle yükümlü olduğunu hükme bağlamaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi de bu çerçevede, kişisel hakları doğrudan ihlal edilenlerin açabileceği tam yargı davalarını, idari dava türleri arasında saymaktadır.
İdare, genel olarak yürüttüğü kamu hizmeti ile nedensellik bağı kurulabilen zararları tazminle yükümlüdür. Bu zararlar, iki temel ilke çerçevesinde tazmin edilir:
- Hizmet kusuru,
- Kusursuz sorumluluk.
Tam yargı davalarında mahkeme öncelikle, zarara yol açan idari işlem veya eylemin hukuka uygunluğunu inceler. Sonrasında ise olayın oluş şekli, zararın niteliği ve idarenin hizmet kusuru bulunup bulunmadığı değerlendirilir. Hizmet kusuru yoksa, kusursuz sorumluluk ilkeleri dikkate alınarak karar verilir. Ancak her durumda, sorumluluğun dayanağı açıkça belirtilmelidir.
Hizmet kusuru, idarenin yürütmekle yükümlü olduğu bir kamu hizmetinin:
- Hiç yerine getirilmemesi,
- Geç yerine getirilmesi,
- Ya da kötü yerine getirilmesi sonucunda doğan objektif nitelikli bozukluk, aksaklık veya boşluk olarak tanımlanır.
İdareler, kamu hizmetlerinin etkin biçimde yürütülmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu, yalnızca organizasyon değil, aynı zamanda:
- Yeterli araç ve gereçle donatılmış hizmet binaları,
- Hizmetin niteliğine uygun yetişmiş personel,
- Ve doğru şekilde kurgulanmış hizmet süreçlerini içerir.
Bu kapsamda, yangın güvenliği denetimlerinden sorumlu kamu idarelerinin, gerekli önlemleri almaması hâlinde hizmet kusuru nedeniyle maddi ve manevi tazminatla sorumlu tutulabileceği açıkça ortaya konmaktadır.
5.1. Yangın denetimlerinden sorumlu olan kamu idareleri hizmet kusurundan dolayı maddi ve manevi tazminatla sorumludur.
Yangın denetiminden sorumlu kamu idareleri, yürüttükleri kamu hizmeti ile meydana gelen zarar arasında nedensellik bağı kurulabildiği durumlarda, oluşan zararı tazminle yükümlüdür. İdari bir eylem veya işlem nedeniyle doğan zararın, hizmet kusuru veya kusursuz sorumluluk ilkeleri çerçevesinde idare tarafından karşılanması gereklidir.
Nitekim Danıştay 8. Daire Başkanlığı’nın 2022/861 E., 2024/2087 K. sayılı kararında, bir öğrenci yurdunda çıkan yangında yakınlarını kaybeden aileler tarafından açılan tam yargı davasında, yangın denetimi yükümlülüğünü yerine getirmeyen idarelerin (Valilik ve Belediyeler) hizmet kusuru bulunduğu kabul edilmiştir. Mahkeme, belirlenen kusur oranları doğrultusunda davalı idarelerin maddi ve manevi tazminat ödemesine karar vermiştir.
5.2. Yangın Güvenliği Bakımından İdarenin Gözetim ve Denetim Sorumluluğu
İdarenin hizmet kusuruna dayalı sorumluluğu, yalnızca doğrudan işlem veya eylemlerle sınırlı olmayıp, aynı zamanda denetim ve gözetim yükümlülüklerini de kapsamaktadır. Yangın gibi ciddi sonuçlar doğuran olaylarda, risklerin önceden öngörülüp bertaraf edilmemesi, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmediğini gösterir.
Özellikle kamuya açık alanlarda hizmet sunan idarelerin, riskleri zamanında fark edip gerekli tedbirleri alma yükümlülüğü bulunmaktadır. Yangın güvenliği bakımından idarenin sorumluluğu, sadece mevzuata dayalı görev paylaşımıyla sınırlı kalmayıp, genel denetim ve gözetim yükümlülüğü de dikkate alınarak değerlendirilir. Bu nedenle kusur oranı belirlenirken hem asli görev hem de denetim yükümlülüğü birlikte incelenir.
Danıştay 8. Daire, 2022/860 E., 2024/2083 K.: Özel bir kız öğrenci yurdunda çıkan yangında 12 öğrencinin hayatını kaybetmesi üzerine, mağdur aileler tarafından açılan tam yargı davasında; idarenin yangın güvenliği önlemlerini yeterli düzeyde almamış olması gerekçe gösterilerek maddi ve manevi tazminat talebinde bulunulmuştur.
İlk derece mahkemesi, yangınla kamu hizmeti arasında illiyet bağı bulunduğunu, ilgili idarelerin farklı düzeylerde yangın güvenliği önlemlerini almadığını ve bu nedenle farklı oranlarda hizmet kusuru taşıdığını tespit etmiştir.
Danıştay 8. Dairesi, ilk derece mahkemesinin bu kararını temyizen onamış, gerekçede belirtilen kusur değerlendirmesi ve hizmet kusurunun varlığına ilişkin esasları da hukuken geçerli kabul etmiştir.
5.3. İdarenin Yangın Güvenliği Bakımından Önleyici Tedbirlerinin Alması ve Hizmet Kusuru Bağlantısı
Yangın güvenliği, yalnızca teknik ekipman ve donanım sağlamakla sınırlı değildir. Aynı zamanda:
- Yangın öncesi risk değerlendirmesi,
- Kurumsal risk yönetimi,
- Personel eğitimi ve farkındalık düzeyinin artırılması
gibi önleyici sorumlulukları da kapsamaktadır. Bu çerçevede, idarenin yangın gerçekleşmeden önce alması gereken tedbirleri almaması hâli, pasif hizmet kusuru olarak değerlendirilebilir.
Danıştay da bu yaklaşımı benimseyerek, yalnızca yangının çıkmış olması olgusuyla yetinilemeyeceğini; aynı zamanda idarenin önleyici yükümlülüklerini yerine getirip getirmediğinin de araştırılması gerektiğini vurgulamaktadır.
Danıştay 10. Daire, 2015/2769 E., 2020/2968 K.: Karara konu olay bir ceza infaz kurumunda çıkan yangın ile ilgilidir. Davada, idarenin yalnızca olayın ardından değil, yangından önce alması gereken önlemleri alıp almadığı değerlendirilmiştir.
Danıştay, Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik’in 11. maddesi uyarınca cezaevi, tutukevi ve ıslah evlerinin yönetmelik kapsamında olduğunu belirtmiştir. Bu tür yapılarda;
- Yangına karşı önceden tedbir alınması,
- Organizasyon yapısının kurulması,
- Personelin düzenli olarak eğitilmesi ve denetlenmesi
gibi önlemler alınmadığı takdirde, idarenin sorumluluğu doğar.
Danıştay, kararında yangının çıkmış olması kadar, yangın öncesinde idarenin gerekli önleyici tedbirleri alıp almadığının da mutlaka araştırılması gerektiğini ifade etmiş ve bu araştırmanın eksik bırakılmasını hukuka aykırı bulmuştur.
6.SONUÇ VE ÖNERİLER
Yangın güvenliği yalnızca teknik bir mesele değil, aynı zamanda idari ve hukuki bir yükümlülüktür. Bu çerçevede, belediyeler, yangın güvenliğine ilişkin organizasyon yapılarını teknik kapasite ve personel yeterliliği açısından yeniden gözden geçirmelidir.
Bu alanda etkinliğin artırılması amacıyla, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı koordinasyonunda tüm belediyelere yönelik, uluslararası standartlara uyumlu denetim rehberleri hazırlanmalı ve uygulama birliği sağlanmalıdır.
Ruhsatlandırma süreçlerinde:
- Uzman itfaiye görüşü, formalite olarak değil, gerçek anlamda belirleyici ve bağlayıcı nitelikte dikkate alınmalıdır.
- Belediyelerin ilgili birimlerinde tam zamanlı yangın güvenliği uzmanları istihdam edilmeli ve bu uzmanlarla ruhsat birimleri arasında aktif eşgüdüm sağlanmalıdır.
Ayrıca, Danıştay kararlarında açıkça ortaya konan hukuki ilkeler, belediyelerin uygulamalarında öncelikli referans noktası olarak benimsenmelidir.