YARGI KARARLARIYLA İMAR HUKUKUNDA
KAZANILMIŞ HAKLAR
Değişen toplumsal ilişkiler veya bugünden aklımıza hiç
gelmeyebilecek herhangi bir sebeple yasalar değişebilir veya yürürlükten
kalkabilir yahut da yepyeni yasalar yapılabilir. Keza idare de ihtiyaç duyulan
konularda düzenleyici işlemler tesis edebilir yahut bunlar yine bizzat idarece
veya yargı yerlerince iptal edilebilir. Bütün bu kural koyma, kuralı kaldırma
veya değiştirme işlemleri vatandaşların hayatları ve beklentileri üzerinde
ciddi sonuçlar doğurur.
Hukukun en önemli özelliği vatandaşların hayatlarını
planlarken gelecekte kamu gücünün ne şekilde uygulanacağını öngörebilmeleridir.
Fakat bu değişiklikler ya eski öngörüyle yapılmış hesapları bozar yahut da yeni
öngörüler oluşturmayı gerektirir. Vatandaşların mevcut kurallar çerçevesindeki
öngörülerinin gerçekleşmemesi veya sürekli yeni öngörülerde bulunmak zorunda
kalması hukuka, genel olarak da devlete olan güveni aşındırır.
Bu güven aşınmasını aşma yollarından birisi
“kazanılmış hak” kavramıdır. Kazanılmış hak kavramıyla kurallardaki bütün
değişiklikler olmasa bile en azından bazı durumlarda mevcut kurala güvenerek
tasarrufta bulunmuş kişilerin durumları korunur. Böylece hukuk kurallarındaki
değişiklikler nedeniyle kişilerin fiilen içinde bulundukları durumdan yoksun
bırakılmalarının önüne geçilmiş olur. Ne var ki kazanılmış hak kavramı somut
durumlar söz konusu olduğunda pek çok zaman hayli belirsiz bir mahiyet taşır ve
farklı görüşler ortaya çıkar.
Aşağıda imar planlarının ve plana dayalı olarak
verilen inşaat ruhsatı iptallerinden kaynaklanan kazanılmış hak kavramının
idari yargıda nasıl ele alındığına dair bazı örnek kararlar sunuyoruz. Bu
konudaki önemli bir husus 2011 yılında Danıştay Kanununda yapılan değişiklikle
imarla ilgili temyiz taleplerine bakan dairenin değişmiş olması sonucunda ciddi
bir içtihat farklılığının ortaya çıkmış olmasıdır. Bu nedenle sunduğumuz örnek
kararları bu iki farklı içtihadı yansıtacak şekilde sınıflandırdık.
İMAR HUKUKUNDA KAZANILMIŞ HAK
Doktrinde kazanılmış hakka ilişkin tanımlamalara ve
kazanılmış hakkın varlığı için gerekli şartların neler olduğuna yönelik
tartışmalara genel olarak bakıldığında; kazanılmış hakkın varlığı için dört ana
unsurun arandığını söylemek olanaklıdır. Bunlar; somutlaşma unsuru, tamamlanmış
olma (hukuken korunmaya değer aşamaya gelmiş olma) unsuru, hukuka uygunluk
unsuru ve iyiniyet unsuru olarak sıralanabilir.
Somutlaşma unsuru; düzenleyici işlemin tek başına
kazanılmış hak oluşturamayacağı, bu düzenleyici işleme dayanılarak ilgili
lehine hak tanıyan bireysel bir işlemin gerekli olduğu anlamına gelir. Örneğin,
düzenleyici işlem olan imar planı, plan kapsamındaki parsel malikleri açısından
kazanılmış hakkın doğumu için yeterli değildir, buna karşılık imar planına
dayanılarak ilgiliye yapı ruhsatı verilmiş olması (diğer şartların da
gerçekleştiği varsayımı altında) somutlaşma unsurunun varlığını ileri sürmek
için yeterli bulunmaktadır.
Fakat belirtmek gerekir ki, ruhsatın düzenlenmiş
olması, sadece somutlaşma unsurunun varlığını ileri sürmek için yeterlidir.
Eğer tamamlanmış olma unsuru gerçekleşmemiş ise sadece ruhsatın verilmiş
olması, kazanılmış hakkın varlığını ileri sürmek için yeterli olmayacaktır. 6.
Daire, 02.6.2004 tarihli ve E:2002/6073, K:2004/3442 sayılı kararında
“davacının yapısı için inşaat ruhsatının düzenlenmesinin kazanılmış hak için
tek başına yeterli olmayacağını” açıkça ifade etmiştir. Aşağıda açıklandığı
üzere tamamlanmış olma ve hukuka uygunluk unsurunun gerçekleşmiş olması da
gerekmektedir.
Tamamlanmış olma unsuru; hakkın bütün sonuçlarıyla fiilen
elde edilmedikçe kazanılmış hakkın doğmayacağı anlamına gelir. Örneğin, yapı
fiilen tamamlanarak yapı kullanma izin belgesi alındığında, tamamlanmış olma
unsuru gerçekleşmiş sayılır. Bununla birlikte, yapının fiilen tamamlanmış
sayılması için yapı kullanma izninin alınmış olmasının zorunlu olmadığını da
belirtmek gerekir.
İmar planı iptal edilinceye kadar tamamlanmış olan
kısımlar kazanılmış hak teşkil edecektir. 6. Daire, 21.11.2002 tarih ve
E:2001/4142, K:2002/5462 sayılı kararında “Dava konusu
olayda, yıkımına karar verilen 4. kat için düzenlenen inşaat ruhsatının
dayanağı olan imar planı değişikliğinin yargı kararı ile iptal edilmiş
olmasının, bu plan değişikliği esas alınarak verilen inşaat ruhsatının da
kendiliğinden hükümsüz kalması sonucunu doğurmayacağı açıktır. Ayrıca
davalı idare tarafından da söz konusu 4. kat için düzenlenen inşaat ruhsatının
iptal edildiğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belge dosyaya sunulmamıştır. Bu
durumda, hukuken geçerli olan inşaat ruhsatına dayalı olarak yapılan 4. katın
yıkımına ilişkin işlemde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.” ifadelerine yer
verilmiştir.
Keza 6. Daire, 07.3.2011 tarihli ve E:2010/9076,
K:2011/469 sayılı kararında yapı için ilgili olduğu imar planının iptali
konusundaki yargı kararlarından önce, yapının inşaat ruhsatına uygun
yapıldığının belirlenmesi halinde, yapı ya da yapı kısımları için inşaatın
bittiği ve kazanılmış hakkın doğduğunun kabulü gerektiğini vurgulamıştır.
Hukuka uygunluk unsuru; kazanılmış hakkın ancak hukuka
uygun durumlardan doğabileceği, hukuka uygunluğun kaynağının Anayasa, yasa,
yönetmelik gibi bir hukuk normuna dayanması gerektiği, hukuka aykırı
işlemlerden kazanılmış hak doğmayacağı anlamına gelir. Yasalara aykırı durumlara
dayanılarak kazanılmış hak iddiasında bulunulamayacağının hukukun temel
ilkelerinden birini teşkil ettiği Anayasa Mahkemesi’nin 25.02.1986 tarihli
ve E:1985/1, K:1986/4 sayılı kararında da vurgulanmıştır. (Danıştay
14. Daire, 20.01.2016 tarih ve E:2015/10132, K:2016/92 sayılı kararı)
Kazanılmış hakların korunması, hukuk devleti ilkesinin
bir gereği olup, idare hukukunda kazanılmış hak sorununun çözümünde, hukuki
güvenlik ilkesi ile hukuka uygun idare arasındaki dengenin gözetilmesi
zorunludur. İmar hukukunda kazanılmış haktan bahsedildiğinde, yürürlükteki imar
planlarına duyulan güven ile daha sonra iptal edilen plan dolayısıyla korunması
gereken kamu yararı, sağlıklı kentleşme, yargı kararlarının gereğini yerine
getirme zorunluluğu birlikte değerlendirilmelidir.
Danıştay kararlarında düzenleyici işlem niteliğindeki
imar planlarının, idarece kaldırılması, iptal edilmesi veya değiştirilmesi
durumunda, bu planların yürürlükte oldukları süre içerisinde ve bu planlara
dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemlerin kişiler bakımından sübjektif
nitelikte kazanılmış hak doğuracağı, idari işlemlerin geriye yürümeyeceğine
ilişkin idare hukuku ilkesi ile bu gibi durumlarda kazanılmış hakların
korunması ve idari istikrarın sağlanmasının amaçlandığını, ancak bu şekilde bir
kazanılmış hakkın var olduğu hallerde de idari işlemin ve dayanağı olan
düzenleyici işlemin hukuka uygun olduğu konusunda bir tartışmanın da
bulunmadığı, tartışmanın; idari işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin, yani
imar planının yargı yerince iptal edilmiş olması halinde verilen inşaat
ruhsatının ve yapı kullanma izin belgesinin iptal edilip edilemeyeceği, yapının
durdurulup durdurulmayacağı, yapı hakkında yapı tatil tutanağı düzenlenip
düzenlenemeyeceği, yıkım kararı ve yapı sahiplerine para cezası verilip
verilemeyeceği hususunda olduğunu belirtmiştir.
Danıştay bu değerlendirmeyi yaparken kazanılmış
hakların korunmasının “hukuk devleti” ilkesinin bir gereği olduğunu, idare
hukukunda kazanılmış hak sorununun çözümünde, “hukuki güvenlik” ilkesi ile
“hukuka uygun idare” arasındaki dengenin gözetilmesi gerektiğini belirtmiş,
imar hukukunda kazanılmış haktan bahsedildiğinde ise, yürürlükteki imar
planlarına duyulan güven ile daha sonra iptal edilen plan dolayısıyla korunması
gereken “kamu yararı”, “sağlıklı kentleşme” ve “yargı kararlarının gereğini
yerine getirme zorunluluğu” nun birlikte değerlendirilmesi gerektiğini
vurgulamıştır.
a) 14. Daire Kurulmadan Önce 6.
Daire Kararlarında Kazanılmış Hakkın Doğduğu Haller
Aşağıda bir kısmı verilen kararlarından da anlaşıldığı
üzere 6. Dairenin konu ile ilgili süregelen görüşü; bir imar planı değişikliği
ve bunun sonucunda verilen yapı ruhsatı üzerine tamamlanmış ve yapı kullanma
izni almış yapılar ile başlanılan ve belirli bir aşamaya kadar getirilen
inşaatların kazanılmış hak olarak görülmesi ve bu suretle söz konusu yapı ve
inşaat seviyelerinin, dayanak işlemler hakkında verilen yargı kararlarından
olumsuz etkilenmemesi gerektiği yönündedir.
Danıştay 6. Daire, 03.12.1998 tarihli
kararı: “Davacı, imar planında konut
alanında kalan taşınmazı üzerinde yaptırmak istediği inşaat nedeniyle davalı
idareye başvurmuş, 31.12.1992 gününde inşaat ruhsatını almış, inşaatın verilen
ruhsata uygun olarak tamamlanması üzerine de 22.9.1994 gününde yapı kullanma
izni belgesini almıştır. Bu işlemler nedeniyle davacının hatası, hilesi veya
davacıya isnat edilebilecek bir kusur olmadığı gibi söz konusu inşaat o tarihte
yürürlükte olan imar planına uygun olarak inşa edilmek suretiyle kullanılabilir
hale gelmiştir. Böyle bir yapı nedeniyle yapı kullanma izin belgesini de almış
olan davacının artık kazanılmış hakkı doğmuştur.”
Danıştay 6. Daire, 02.6.2004 tarihli
kararı; “Davacının
yapısı için inşaat ruhsatının düzenlenmesi kazanılmış hak için tek başına
yeterli olmasa da İdare Mahkemesince iptal hükmünün verildiği tarihe kadar
ilgilinin hatası hilesi ya da kusuru olmadan yapıya devam edilmesi durumunda
mahkeme kararının verilmesini takiben davalı idarece yapının ruhsatının iptal
edilerek inşaatın mühürlenmesi, bu aşamaya kadar gelmiş yapının fiili durumunun
da kazanılmış hak olarak kabul edilmesi gerekmektedir.
Danıştay 6. Daire, 14.01.2009 tarihli
kararı; “Dava konusu imar planı değişikliği
üzerine 24.02.2000 tarihinde yapı ruhsatının alınarak inşaata başlanıldığı,
yapı ruhsatı ve dayanağı imar planının iptali istemiyle 26.07.2001 tarihinde
görülmekte olan davanın açıldığı, 07.03.2002 tarihinde ise yapının tamamlanması
üzerine yapı kullanma izninin verildiği, İdare Mahkemesince yaptırılan keşif ve
bilirkişi incelemesi sonunda düzenlenen rapora dayanılarak 16.05.2002 tarihinde
işlemin yürütülmesinin durdurulmasına, 25.09.2002 tarihinde ise dava konusu işlemin
iptaline karar verildiği anlaşılmaktadır. Bu işlemler nedeniyle davacının
hatası, hilesi veya davacıya isnat edilebilecek bir kusur olmadığı gibi söz
konusu inşaat o tarihte yürürlükte olan imar planına uygun olarak inşa edilmek
suretiyle kullanılabilir hale gelmiştir. Böyle bir yapı nedeniyle yapı kullanma
izin belgesini de almış olan davacının artık kazanılmış hakkı doğmuş
bulunmaktadır.
Danıştay 6. Daire, 07.3.2011 tarihli
kararı; “Yapı için ilgili olduğu imar
planının iptali konusundaki yargı kararlarından önce, yapının inşaat ruhsatına
uygun yapıldığının belirlenmesi halinde, yapı ya da yapı kısımları için
inşaatın bittiği ve kazanılmış hakkın doğduğunun kabulü gerekmektedir.
Danıştay 6. Daire, 21.10.2014 tarihli
kararı; “Mahkemenin plan değişikliği ve
yapı ruhsatına ilişkin iptal kararının davalı idareye tebliğ edildiği tarihte
ulaştığı seviyedeki duruma göre yapı kullanma izinlerinin davalı idare
tarafından verilmesi gerekir.”
Danıştay 6. Daire, 23.12.2014 tarihli
kararı; “İlgilinin hatası, hilesi
veya kendisine isnat edilebilecek bir kusurunun bulunmaması halinde
yürürlükteki imar planı ile ruhsatına uygun olarak yapılan inşaatın kazanılmış
hak kapsamına girdiğinin kabulü gerektiği hususu Dairemizin istikrar kazanmış
içtihatlarındandır. Uyuşmazlık konusu otel binasının da uygulama imar planı ve
yapı ruhsatlarına uygun yapıldığının görülmesi karşısında ilgilinin kazanılmış
hakkının doğduğu anlaşılmaktadır.”
Danıştay 6. Daire, 17.9.2015 tarihli
kararı; “Kısmi
yapılaşma oluştuğundan davaya konu parsele yapılaşma hakkı verilmesinde
mevzuata kazanılmış hak ilkesine aykırılık olmamakla birlikte sadece
parsel bazına plan değişikliği yapılarak diğer parsellere göre yoğun yapılaşma
hakkı verilmesinde ve bu plan değişikliği uyarınca yapı ruhsatı verilmesinde
hukuka ve kamu yararına uyarlık bulunmamaktadır.”
İdari Dava Daireleri Kurulu,
23.10.2008 tarih ve E:2005/1721, K:2008/1837 sayılı imar
işlerinde kazanılmış haklar üzerinde durduğu bir kararında “
… imar işlerinde ilgililer yönünden kazanılmış hakların doğumunun
saptanmasında; yapı ruhsatı, yapı kullanma izni gibi işlemlerin ve inşaata
başlanmış olması, tamamlanmış olup, olmadığı, tamamlanmamışsa hangi seviyede
bulunduğu durumlarının ve bunların tarihlerinin önemli bir etken olduğu ve bu
kavram ve esaslardan hareket edilerek olayına göre kişilerin imar işlerindeki
haklarının kazanılmış bir hak teşkil edip etmediği konusunda bir sonuca
gidildiği görülmektedir … Bugüne değin hiç inşaata başlanmamış olması halinde
ise ilgililer lehine kazanılmış bir haktan söz edilemeyeceği, yapı ruhsatı
alınmış olmasının, hukuka uygun olarak verilmesine rağmen bu hususun tek başına
hak kazandırmaya yeterli sayılamayacağı, idarenin kolluk yetkilerine dayanarak
verdiği izinleri ( ruhsatları ) kamu düzeni ve kamu yararı ilkelerinden
hareketle geri alabilme yetkisinin mevcut bulunduğu … ” belirtilmiştir.
Olayda ise imar planı değişikliğinin iptaline ilişkin
İdare Mahkemesi kararının 10.11.1998 tarihinde verilmesine ve davacıya
25.12.1998 tarihinde yapı kullanma izni düzenlemesine karşın davalı idarece
yapı bittikten sonra 1.11.2000 günlü işlemle inşaat ruhsatının iptal edildiği
ve yapı tatil tutanağının 25.1.2001 tarihinde düzenlenerek yapının mühürlendiği
anlaşıldığından davacının kazanılmış hakkının bulunduğunun kabulü zorunludur.
Bu durumda, söz
konusu taşınmazın bulunduğu alanda kat artışı getiren imar planı değişikliğinin
10.11.1998 günlü, mahkeme kararı ile iptal edildiği gerekçesiyle yapı bittikten
sonra inşaat ruhsatı iptal edilerek yapı tatil tutanağı ile inşaatın mühürlenmesine
ilişkin işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolundaki
İdare Mahkemesinin ısrar kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan
nedenlerle, davacıların temyiz isteminin kabulüne, İzmir 4. İdare Mahkemesince
verilen 9.2.2005 günlü, E: 2005/132, K: 2005/160 sayılı ısrar kararının…”
Altıncı Dairesince verilen karar doğrultusunda bozulmasına karar vermiştir.
Yukarıdaki kararda belirtildiği gibi taşınmazın
iktisap edilmesi ve inşaat ruhsatı alınması tek başına kazanılmış hak için
yeterli görülmemelidir. İmar işlerinde, kazanılmış hakkın saptanmasında,
inşaatın yargı kararı verilirken fiilen bulunduğu aşama öncelikle dikkate alınmalıdır.
Kazanılmış hak, verildiği anda hukuka uygun olan inşaat izninin tamamı için
değil; yürütmenin durdurulması veya iptal kararı verilinceye kadar binanın
fiilen yapılan kısmı için kabul edilmelidir. Bu itibarla; imar işlerinde
kazanılmış hakkın ölçütü olarak, hukuki duruma uygun fiili durumlar esas kabul
edilmelidir.
b) Danıştay 14. Dairesinin
Kurulması ve Kazanılmış Hak Konusuna Getirdiği Yorum
2011 yılında Danıştay Kanunu’nda yapılan değişiklikle
İmar Kanunu ile diğer kanunlar ve ilgili mevzuat uyarınca tesis edilen,
mühürleme, durdurma, yıkım kararları ile bunlara ilişkin olarak verilen para
cezaları ve bu cezaların tahsili amacıyla tesis edilen işlemlerden kaynaklanan
davaların ve temyiz başvurularının çözümlenmesinde yeni kurulan Danıştay
14. Dairesi görevlendirilmiştir.
14. Daire, imar hukukunda kazanılmış haklar konusu ile
ilgili olarak 6. Daire ile İdari Dava Daireleri Kurulunun içtihadından farklı
bir içtihat geliştirmiştir. 14. Daire, yargı yerince iptal edilen plana dayalı
olarak verilmiş olan inşaat ruhsatının idarece iptal edilmesi veya söz konusu
ruhsatla ilgili olarak açılmış bir davanın mevcut olması halinde; her ne kadar
ruhsat işlemi tesis edildiği tarihte plana uygun ise de, hukuka aykırılığı
saptanan plana ilişkin olarak verilen iptal kararı nedeniyle imar planı tesis
tarihi itibariyle yürürlükten kalkacağından inşaat ruhsatının da hukuki
dayanağının kalmayacağı ve iptali gerekeceği gibi, ruhsatsız konuma düşen
yapının da yıkılması gerektiği, aksi durumda, yargı yerince hukuka aykırılığı
tespit edilerek iptal edilen ve tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükten
kalkan bir düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilmiş ve dava konusu da
edilmiş bir işleme rağmen ileriye yönelik bir kazanılmış hakkın tanınması
sonucunu doğuracağı, bu durumun da kısaca tüm işlem ve eylemlerinin hukuka
uygun olduğu devlet biçimi olarak tanımlayabileceğimiz Hukuk Devleti ilkesiyle
bağdaşmayacağı, ancak, yıkım işlemi tesis edilmeden önce, hukuka aykırı bir
şekilde plan oluşturan ve bu plana göre ruhsat veren idarenin kusurlu davranışı
nedeniyle, iyi niyetli kişilere yıkıma konu taşınmaz bedeli ilgiliye ödenmeden
ruhsatsız yapının yıkılamayacağı yönünde kararlar vermiştir.
Bu konuda 14. Daire tarafından verilen bazı kararlara
aşağıda yer veriyoruz.
14. Daire, 28.02.2013 tarih ve
E:2011/14794, K:2013/1444 sayılı kararı; “Tartışma; idari işlemin dayanağı
olan düzenleyici işlemin yargı yerince iptal edilmiş olması halinde ortaya
çıkmaktadır. Zira bu durumda iptal davasına konu işlemin hukuka aykırılığı
tespit edilerek iptal edilmesi sonucunda, işlem tesis edildiği tarih itibariyle
hiç var olmamış gibi bütün sonuçlarıyla ortadan kalkmaktadır.
Mevzuat hükümlerinin ve AİHM
kararlarının birlikte değerlendirilmesinden; sağlıklı ve dengeli bir çevrenin
oluşturulması bakımından, yürürlükte bulunan plan hükümlerine aykırı olarak
inşa edilen yapıların, yapının inşa edildiği tarihte yürürlükte bulunan plana
ve ruhsata uygun olarak inşa edilse dahi, bu planın hukuka ve mevzuata aykırı
olduğu tespit edilerek yargı merciince iptal edilmesi durumunda kazanılmış
hakkın bulunmaması nedeniyle yıkılması gerekmektedir.
Ancak; yıkım işlemi tesis edilmeden
önce, hukuka aykırı bir şekilde plan oluşturan ve bu plana göre ruhsat veren
idarenin kusurlu davranışı nedeniyle, iyi niyetli kişilere yıkıma konu taşınmaz
bedelinin ödenmesi gerekmektedir. Bu nedenle, taşınmazın bedelinin davacıya
ödenmeden ruhsatsız yapının yıkımı yolunda tesis edilen işlemde hukuka uyarlık
bulunmamaktadır.
14. Daire, 23.9.2014 tarih ve
E:2013/10403, K:2014/7741 sayılı kararı; “Sağlıklı ve dengeli bir çevrenin
oluşturulması bakımından, yürürlükte bulunan plan hükümlerine aykırı olarak
inşa edilen yapıların, yapının inşa edildiği tarihte yürürlükte bulunan plana
ve ruhsata uygun olarak inşa edilse dahi, bu planın hukuka ve mevzuata aykırı
olduğu tespit edilerek yargı merciince iptal edilmesi durumunda kazanılmış
hakkın bulunmaması nedeniyle yıkılması gerekmektedir.
Ancak; yıkım işlemi tesis
edilmeden önce, hukuka aykırı bir şekilde plan oluşturan ve bu plana
göre ruhsat veren idarenin kusurlu davranışı nedeniyle, iyi niyetli kişilere yıkıma
konu taşınmaz bedelinin ödenmesi gerekmektedir.
14. Daire, 19.02.2015 tarih ve
E:2012/5272, K:2015/1268 sayılı kararı; “İdare Mahkemesince; kamu
yararına dönük amaçlarla yapılaşma koşul ve kuralları getiren imar planı
mevzuat hükümlerine uygun olarak verilen ancak tüm sonuçları ile elde edilmeden
önce plan ve buna dayanılarak alınan yapı ruhsatları iptal edilen yapıların,
artık bu aşamadan sonra tesis edildiği tarihte yürürlükte olan plan
hükümlerinin iptal edilmiş olması nedeniyle mevzuata uygun olarak elde
edildiğini kabul etmeye olanak bulunmaması nedeniyle kazanılmış hak
oluşturmasına ve hukuk güvenliği ve yönetsel süreklilik ilkeleri çerçevesinde
korunmasına olanak bulunmadığı ve mülkiyet hakkı ihlal edilen kişilerin
zararlarının tek giderim yolunun mevzuata aykırı olarak elde edilmiş yapıların
korunması olmayacağı, üstün kamu yararı nedeniyle yapıların korunmasına olanak
bulunmayan söz konusu durumlarda, mülkiyet haklarının idarenin hukuka aykırı
işleminden kaynaklandığının düşünülmesi durumunda tam yargı davası yoluyla da
zararın giderimin olanaklı olduğundan, dava konusu işlemde hukuka aykırılık
bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş; bu karar, davacı
vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Sağlıklı ve dengeli bir çevrenin
oluşturulması bakımından, yürürlükte bulunan plan hükümlerine aykırı olarak
inşa edilen yapıların, yapının inşa edildiği tarihte yürürlükte bulunan plana
ve ruhsata uygun olarak inşa edilse dahi, bu planın hukuka ve mevzuata aykırı
olduğu tespit edilerek yargı merciince iptal edilmesi durumunda kazanılmış
hakkın bulunmaması nedeniyle yıkılması gerekmektedir. Ancak; yıkım işlemi tesis
edilmeden önce, hukuka aykırı bir şekilde plan oluşturan ve bu plana göre
ruhsat veren idarenin kusurlu davranışı nedeniyle, iyi niyetli kişilere yıkıma
konu taşınmaz bedelinin ödenmesi gerekmektedir.
14. Daire, 20.01.2016 tarih ve
E:2015/10132, K:2016/92 sayılı kararı; “Düzenleyici
işlem niteliğindeki imar planlarının, idarece kaldırılması veya değiştirilmesi
durumunda, bu planların yürürlükte oldukları süre içerisinde ve bu planlara
dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemlerin kişiler bakımından sübjektif
nitelikte kazanılmış hak doğuracağı tabiidir. İdari işlemlerin geriye
yürümeyeceğine ilişkin idare hukuku ilkesi ile bu gibi durumlarda kazanılmış
hakların korunması ve idari istikrarın sağlanması amaçlanmıştır. Ancak bu
şekilde bir kazanılmış hakkın var olduğu hallerde idari işlemin ve dayanağı
olan düzenleyici işlemin hukuka uygun olduğu konusunda bir tartışma da mevcut
değildir.
2577 sayılı Kanun’un 28. maddesi
açısından olay değerlendirildiğinde ise; yapıya ait yapı ruhsatı ve dayanağı
plan tadilatı kesinleşen mahkeme kararıyla iptal edildiğinden, idarenin yargı
kararının gereğini yerine getirerek iptal edilen işlemlere dayanılarak tesis
edilen işlemleri geri alması ve ruhsatsız hale gelen yapının yıkımına karar
vermesi kanuni bir zorunluluktur. Aksi durumda; yapı ruhsatının ve dayanağı
imar planı tadilatının iptal edilmiş olmasının herhangi bir sonucu olmayacak,
yargı kararı etkisiz hale gelecektir.
Bu durumda; dayanağı imar plan
değişikliğinin yargı kararı ile iptal edilmesi sonucu ruhsatı iptal edilmekle
ruhsatsız duruma düşen yapının yıkımı yolunda tesis edilen işlemde hukuka
aykırılık bulunmadığından, dava konusu işlemin bu kısmının iptali yolunda
verilen İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır…”
Kararlardan da anlaşıldığı üzere 14. Daire, 6. Daire
ile İdari Dava Daireleri Kurulunun içtihadının aksine bir içtihat geliştirmiş
ve bu içtihadını istikrarlı bir şekilde devam ettirmiştir. 14. Daire,
yürürlükte olan imar planı hükümlerinin yargı kararıyla iptal edilmiş olması
nedeniyle mevzuata uygun olarak elde edildiğini kabul etmeye olanak
bulunmadığını, yargı kararıyla iptal edilen imar planı kapsamında yapılan
inşaatların kazanılmış hak oluşturmasına ve hukuk güvenliği ve yönetsel
süreklilik ilkeleri çerçevesinde korunmasına olanak bulunmadığı yönünde
kararlar vermiştir. 14. Daire ile 6. Daire arasındaki görüş farklığının
temelini de bu husus oluşturmaktadır. 6. Daire, yargı kararıyla iptal edilen
imar planına uygun olarak yapılan inşaatların hukuka uygunluk unsurundan
yararlanabileceğini vurgularken, 14. Daire, imar planının yargı kararıyla iptal
edilmiş olmasının, planın mevzuata aykırı olduğunu gösterdiğini ve dolayısıyla
yargı kararıyla iptal edilen imar planına uygun olarak yapılan inşaatların hukuka
uygunluk unsurundan yararlanamayacağını karara bağlamıştır.
Bu süreçte, İdari Dava Daireleri Kurulunun tutumuna
baktığımızda ise; Kurul, daha önceki içtihadının aksine 14. Daireye benzer
yönde kararlar vermiştir.
İdari Dava Daireleri Kurulu,
25.11.2013 tarih ve E:2010/3498, K:2013/4258 sayılı kararında; “Bu gibi durumlarda kazanılmış hakkın varlığı
söz konusu olmamakla birlikte, açık hata, ilgilinin hilesi veya kusuru ile
tesis edilmemiş olması kaydıyla hukuka aykırı olan bu işlemlerin yürürlüklerini
sürdürdükleri zaman içerisinde ilgili kişiler bakımından geçmişe dönük olarak
sağladıkları sübjektif hakların parasal olarak karşılığının idarece tazmini,
başka bir deyişle, kişilerin bu işlemler sebebiyle uğradıkları zararlarının
hizmet kusurunun varlığından bahisle açacakları tam yargı davasına konu
etmeleri mümkündür.
Yargı yerince iptal edilmiş olan
imar planlarına dayalı olarak verilmiş yapı ruhsatının idarece iptal edilmemesi
ve davaya konu da edilmemesi halinde ise, ruhsat hukuken varlığını
sürdüreceğinden bu ruhsatlara göre yapılmış inşaatlarda kazanılmış hakkın varlığı
söz konusu olacaktır. Ancak bu durumda dahi hukuka aykırı olan bu işleme dayalı
kazanılmış hakkın koşulsuz olmadığı, kamu düzenini bozucu, kamu hizmetinin
gereklerini ve kamu yararını engelleyici nitelikteki kazanılmış hakkın geleceğe
yönelik olarak aynen korunamayacağı, idarenin kaldırma veya değiştirme işlemi
ile kazanılmış hakkı ortadan kaldırabileceği ancak mağduriyetin tazminat
davasına konu olacağı, bu durumun hukuk devletinin gereği olduğu doktrinde
kabul edilmektedir.
Aksi takdirde 3194 Sayılı İmar
Kanunu’nun 3. maddesinde “Herhangi bir saha, her ölçekteki plan
esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı
maksatla kullanılamaz.” şeklinde ifade edilen “genel esas”a
rağmen, yargı yerince iptal edilen planla yapılanma koşulları veya fonksiyonu
değiştirilmiş olan bir sahada fonksiyona aykırı olan bir yapılaşmanın oluşması
ve geleceğe yönelik olarak korunmasına hukuken olanak yaratılmış olur ki, bu
durumun idari işlemlerin tümünün ortak maksadı olan kamu yararının ve kamu
düzeninin temini bakımından mümkün olamayacağı tabiidir.
Yukarıda bir kısmı verilen kararlardan da anlaşıldığı
üzere Kurul, daha önceki 6. Daire ile benzer yöndeki içtihadından ayrılmış, 14.
Daire ile benzer yönde kararlar vermiştir.
c) Danıştay 14. Dairesinin
Kapatılmasından Sonraki Durum
2016 yılında Danıştay Kanunu’nda yapılan
değişikliklerle Danıştay’da daire sayıları azaltılmış, bu kapsamda 14. Daire
kapatılmış, yapılan iş bölümü sonucunda da Dairenin daha önce baktığı işler 6.
Dairenin görev ve yetkisine verilmiştir.
6. Dairenin konu ile ilgili son dönem içtihatlarına
baktığımızda ise 6. Daire daha önce verdiği ve uzun yıllar devam ettirdiği
içtihadını değiştirmiş ve İdari Dava Daireleri Kurulu ve kapatılan 14. Daire
içtihatlarıyla benzer yönde kararlar vermiştir. Bu konudaki bazı kararlara
aşağıda yer veriyoruz.
6. Daire, 24.04.2019 tarih ve
E:2014/10657, K:2019/3054 sayılı kararı; “Bu durumda, yapının ruhsata uygun
yapılıp yapılmadığının tespit edilerek ruhsata uygun yapılan kısımlarının plan
ve ruhsatın iptaline ilişkin yargı kararı ve yıkım kararı nedeniyle yıkılacağı
açık olduğundan 3. katın ve çatı katının yıkılmasından doğan zararın tazmini
gerekmektedir. Bu itibarla, davanın reddine ilişkin temyize konu İdare
Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır…”
6. Daire, 04.02.2020 tarih ve
E:2019/7006, K:2020/946 sayılı kararı; “Yargı
yerince iptal edilen plana dayalı olarak verilmiş olan inşaat ruhsatının
idarece iptal edilmesi veya söz konusu ruhsatla ilgili olarak açılmış bir
davanın mevcut olması halinde; her ne kadar ruhsat işlemi tesis edildiği
tarihte plana uygun ise de, hukuka aykırılığı saptanan plana ilişkin olarak
verilen iptal kararı nedeniyle imar planı tesis tarihi itibariyle yürürlükten
kalkacağından inşaat ruhsatının da hukuki dayanağı kalmayacağı ve iptali
gerekeceği gibi, ruhsatsız konuma düşen yapının da yıkılması gerekmektedir.
Aksi görüş; yargı yerince hukuka
aykırılığı tesbit edilerek iptal edilen ve tesis edildiği tarih itibarıyla
yürürlükten kalkan bir düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilmiş ve dava
konusu da edilmiş bir işleme rağmen ileriye yönelik bir kazanılmış hakkın
tanınması sonucunu doğurur ki, bu durumun kısaca tüm işlem ve eylemlerinin
hukuka uygun olduğu devlet biçimi olarak tanımlayabileceğimiz Hukuk Devleti
ilkesiyle bağdaşmayacağı aşikardır.
Yukarıda aktarılan mevzuat
hükümlerinin ve AİHM kararlarının birlikte değerlendirilmesi neticesinde
verilen Dairemiz yerleşik kararlarına göre, sağlıklı ve dengeli bir çevrenin
oluşturulması bakımından, yürürlükte bulunan plan hükümlerine aykırı olarak
inşa edilen yapıların, bu plan uyarınca verilen ruhsata uygun olarak inşa
edilse dahi, ruhsatın plan ve mevzuata aykırı olduğu tespit edilerek yargı
merciince iptal edilmesi durumunda kazanılmış hakkın bulunmaması nedeniyle yapı
tatil tutanağı düzenlenerek yıkılması gerekmektedir.
Ancak; yıkım işlemi tesis edilmeden
önce, yürürlükteki plana aykırı olarak ruhsat veren idarenin kusurlu davranışı
nedeniyle, iyi niyetli kişilere para cezası verilmemesi ve anılan kişilere
yıkıma konu taşınmaz bedelinin ödenmesi gerekmektedir.
Bu nedenle; dava konusu yapılar
için yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi alınmasında herhangi bir hata
veya hilesi bulunmayan davacıya para cezası verilmesinde ve bedelinin davacıya
ödenmeden ruhsatsız duruma düşen yapıların yıkımı yolunda tesis edilen encümen
kararlarında hukuka uyarlık, aksi yöndeki İdare Mahkemesi kararında hukuki
isabet görülmemiştir.”
SONUÇ
Genel olarak, Danıştay, kazanılmış hakların korunması,
“Hukuk Devleti” ilkesinin bir gereği olup İdare Hukukunda kazanılmış hak
sorununun çözümünde, “hukuki güvenlik” ilkesi ile “hukuka uygun idare”
arasındaki dengenin gözetilmesinin zorunlu olduğunu, İmar Hukukunda kazanılmış
haktan bahsedildiğinde, yürürlükteki imar planlarına duyulan güven ile daha
sonra iptal edilen plan dolayısıyla korunması gereken “kamu yararı”, “sağlıklı
kentleşme” ve “yargı kararlarının gereğini yerine getirme zorunluluğu”nun birlikte
değerlendirilmesi gerektiğini belirtmiştir.
İptal kararlarının, idari işlemleri tesis edildikleri
tarihten itibaren ortadan kaldıran ve işlemin tesisinden önceki hukuki duruma
dönülmesini sağlayan kararlar olduğunu, düzenleyici işlemin iptal edilmiş
olmasının ona dayalı olarak geçmişte bütün unsurları ile oluşmuş tamamlanmış,
bireyselleşmiş tüm hukuki durumların da hukuken geçersiz olması sonucunu
doğurmayacağını belirtmiştir.
Danıştay kararlarında; düzenleyici işlemin iptalinden
önce tesis edilmiş olan bireysel işlemleri, kazanılmış hak ve idari istikrar
ilkelerini göz önüne alarak yeniden değerlendirilmiştir.
Bir düzenleyici işlem uyarınca tesis edilen bireysel
işlemler nedeniyle kazanılmış haktan ve/veya idari istikrardan söz edebilmek
için işlemin tesis edildiği tarih itibariyle hukuka ve mevzuata uygun olmasının
yanı sıra kişilerin de iyi niyetli olması gerektiğini belirtmiştir.
Öte yandan, imar mevzuatında inşaat ruhsatının
alınmasının tek başına kazanılmış hak için yeterli görülmediğini, her olayın
kendine özgü niteliği ve “Hukuk Devletİ” ilkesi göz önünde bulundurularak
“kazanılmış hak” veya “idari istikrar” yönünden hukuki bir değerlendirme
yapılması gerektiğini belirtmiştir.