GİRİŞ
7143 sayılı Kanunun 16. maddesi ile 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 16. maddesi, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebilmesine imkan tanınmıştır.
Yapı Kayıt Belgesi verilmesine ilişkin iş ve işlemlerin anılan düzenlemenin 10. maddesinin (1) . fıkrası uyarınca salt “Bakanlık” tarafından denetlenebileceği ifade edilmiş, ancak bu denetimin nasıl ve ne şekilde, hangi birim tarafından icra edileceği konusunda hiçbir düzenleme öngörülmemiştir. Özelikle Çevre ve Şehircilik İl Müdürlükleri nezdinde ”Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonu” adı altında bir birim oluşturulmasına yönelik bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Ancak Yapı Kayıt Belgesi iptal işlemleri Çevre Şehircilik İl Müdürlükleri nezdinde teşekkül ettirilen ”Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları” tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu husus gerçekleştirilen Yapı Kayıt Belgelerinin İptali işlemlerinin ”yetki” unsuru bakımından değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 508. maddesinde “düzenleme görev ve yetkisi” başlığı altında bakanlığın görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilmesi imkan dahilindedir.
Nitekim Bakanlık bu bağlamda ”Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar” başlığı altında bir idari düzenleme yapmış, ancak denetim görevinin nasıl ve ne şekilde hangi idari birim
tarafından yerine getirileceği konusunda herhangi bir düzenleme öngörmemiştir.
Bu makalede idari hukuk ilkeleri bağlamında C.B. Kararnamesiyle veya herhangi bir idari tasarrufla doğrudan idari birim kurulması mümkün müdür? İdarenin kuruluşuyla ilgili diğer hükümler ele alınarak, bu sorunun somutlaştırılması ve cevaplanması gerekirse: Çevre
ve Şehircilik İl Müdürlükleri bünyesinde bulunan ”Yapı Kayıt Belgesi İptal Komisyonlarının” kurulması mümkün müdür? Şayet mümkün ise,
anılan düzenleyici işlem içinde mi yoksa, Valilik marifetiyle böyle bir komisyon oluşturması mümkün müdür? Son olarak bu komisyonların
oluşturulmasının yasal olmadığı yönünde bir hukuki kanaate ulaştığımızda; mevcut
komisyonların verdikleri iptal kararlarının bundan nasıl etkilenebileceği konusuna
temas edilecektir.
GENEL OLARAK İDARENİN KURULUŞ VE GÖREVLERİ
İdarenin kanuniliği Anayasa ile getirilmiş bir
ilkedir. Buna göre idare kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğundan; idarenin
kanunla düzenleneceği ve kanunla kendisine verilmemiş hiçbir yetkiyi
kullanamayacağı kabul edilmektedir.
Anayasa Mahkemesinin istikrar bulmuş kararlarında
ifade edildiği gibi, hukuki güvenlik ilkesi ile belirlilik ilkesi, “hukuk
devleti ilkesi”nin unsurları arasında olduğu kabul edilmektedir. Hukuki
güvenlik ilkesi, kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçladığından hukuk
normlarının öngörülebilir olmasını ve devletin
de tüm tasarruflarında bireylerin
devlete güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli
kılar. Diğer yandan belirlilik ilkesi ise yasalar dahi tüm düzenlemelerin kişiler ve idare
bakımından herhangi bir kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır ve uygulanabilir olması halini ifade etmektedir. (AYM, 22.5.2013 tarih ve E. 2013/39, K. 2013/65)
Hukuki güvenliğin söz konusu olabilmesi için
kişinin muhatap olduğu kurallar bütününü görebilmesi normlar arasında astlık
üstlük ilişkisini kurarak davranışını hangi norma göre şekillendireceğini
öngörebilmesi gerekir. Bunun için doğal
olarak kişinin bu tasarruftan haberdar
olması gerekir. Bu da idarenin tesis
ettiği bir düzenleyici işlemenden
muhataplarını haberdar etme yükümlülüğünü karşımıza çıkarır. Bu bağlamda, Yapı Kayıt Belgelerinin iptaline
ilişkin her türlü düzenleyici işlem,
idare tarafından ilgililerine
duyurulması gerekir. O halde hukuki
güvenlik ilkesi gereği, bahse konu “yetki
devrine” ve anılan “komisyonların kurulmasına” yönelik tasarruflar ilgililerine
(kamuoyuna) uygun bir vasıtayla yayımlanmalıdır.
Bilindiği
üzere, Anayasanın 123. maddeside
tanımlanan “kanuni idare” (ya da idarenin kanuniliği) ilkesinin idarenin
“kuruluşu” ve “görevleri” şeklinde iki boyutu bulunmaktadır.
Bu
makalemizde valilikler “oluru” ile
kurulmuş olan “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme
Komisyonlarının” kuruluşu hukuksal bakımdan irdelenmek amacıyla, bazı
kavramların tanımlanması için idarenin
kuruluşuna ilişkin kısa bir genel değerlendirme
yapılacaktır.
Buna göre
idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin
kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.
Çevre ve
Şehircilik Bakanlığının görev ve yetkileri anılan Kararnamenin 97 ve devamı
maddelerinde ayrıntılı şekilde düzenlenmiştir. Bakanlığın; merkez, taşra ve
yurtdışı teşkilatından oluştuğu ifade edilmekte ve merkez teşkilatında yer alan
hizmet birimleri sayılmakta ve görevleri
ayrıntılı olarak düzenlenmektedir.
Bakanlığın taşra teşkilatı kurmaya yetkili olduğu
yolunda genel bir düzenlemeyle yetinilmiş, ancak C.B.K ‘nın 124 maddesine göre kadroların tespiti, ihdası,
kullanımı ve iptali ile kadrolara ilişkin diğer hususlar sadece Genel
Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleri kapsamında düzenlenebilecektir.
Bu hükümler dikkate alındığında, bir taşra birimi olarak kurulduğu anlaşılan “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları” sadece Bakanlık marifetiyle kurulabilecek ve görev alacak personele ait kadroların
tespit ve ihdası ise, ancak Genel Kadro
ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerine göre yapılabilecektir.
Diğer yandan idari işleyiş bakımından gerekli olan yeni
sistemde yetki devrine imkân tanınmaktadır. C.B.K’nin 506. maddesiyle
bu konuda bir düzenleme yapılmış ve doktrin ve yargı içtihatlarıyla
istikrar kazanmış bazı ilkeler
açıkça hüküm altına alınmış ve yetki devri işleminin kurucu unsuru haline
getirilmiştir.
Bu düzenlemeye göre bakanlık yöneticileri “yetki
devrini” uygun araçlarla ilgililere duyurmak, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak
kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceklerdir. Bu
arada devredilmiş yetkinin başka bir mercie devri de hukuka aykırı olacaktır.
YAPI
KAYIT BELGESİ DEĞERLENDİRME KOMİSYONLARININ OLUŞUMU VE GÖREVLERİ
Yapı
Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları Çevre ve Şehircilik Bakanlığının
16/01/2018 tarihli ve 184558 saylı ile tesis edilen yetki devrine ilişkin tesis edilen işlem
üzerine, her il bünyesine valilikler/müdürlükler marifetiyle 5442
sayılı kapsamında “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları” adı altında kurulmuştur.
Bu komisyonları oluşumu,
üyelerinin, üye sayılarının belirlenmesi ve çalışma esasları bakımından her
biri bulunduğu ile göre farklılar arz etmekte olup, bu konuda herhangi bir birliktelik bulunmamaktadır.
Komisyonların kurulması yetki
devrine dair tesis edilen işleme dayandığından öncelikle yetki devri konusuna yukarıda
belirtilenler ilkeler çerçevesinde ana hatlarıyla değinmek gerekir. Bilindiği
gibi yetki, idarenin belirli bir işlemi yapabilme ehliyetini göstermektedir. İdare
hukukunda “yetki” Anayasa ve kanunlardan kaynaklanmakta olup; idareye verilen
yetkilerin kural olarak “devredilmezliği” ve “vazgeçilemezliği” ilkesi esastır.
Yetkisiz bir makam tarafından
yapılan bir idari işlem, o işlemi yapmaya yetkili makam tarafından onaylanıp
düzeltilemez. İdarenin belirli bir işlemi yapabilme ehliyeti olmadan yaptığı
işlemler, yetki unsuru açısından sakat olup yetki gaspını oluşturur.
İdari işlemler hukuksal
denetimi yetki, sebep, şekil, konu ve
maksat olmak üzere 5 unsur üzerinden değerlendirilir. Bir idari işlemde bu
unsurlarından birinde bir sakatlık olması hali o işlemi sakatlar. İşlemin hangi idari makam tarafından yapılacağı yetki unsuru ile
açıklanır. İdarede asıl olan yetkisizliktir. Mevzuatta hangi makam yetkili
olarak gösterilmişse , işlem ancak o makam tarafından yapıldığında hukuka uygun
olur. Yetki sakatlığının icazet yolu ile giderilmesi mümkün değildir. İdarenin
sadece kendisine verilen görevleri
yerine getirmeye yetkili olması ise konu bakımından yetkiyi ifade eder.
Diğer yandan, söz konusu
komisyonların kurulması ve buralarda görevlendirilen kimselerin hukuki durumunu
değerlendirme bağlamında, Anayasanın 128. Maddesine bakıldığında; Devletin,
kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği;
memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenleneceği öngörülmektedir. Kaldı ki yukarıda belirtildiği gibi bu komisyonlara görev yapacak kimselerle
ilgili C.B.K. ‘nın 124 maddesi kapsamında bir kadro ihdasının
yapılması gerektiği hususu da gözden ırak tutulmamalıdır.
Ayrıca Cumhurbaşkanlığı 1 Nolu
Kararnamesinin 503. maddesinde; bakanın ,bakanlık kuruluşunun en üst amiri
olduğu, bakanlık merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı, ilgili ve ilişkili
kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve
yetkili olduğu ve 506. madde uyarınca “sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı
olmak kaydıyla”, bu yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği,
yetki devrinin de uygun araçlarla
ilgililere duyurulması gerektiği emredici şekilde öngörülmektedir.
Bu bağlamda, Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonunun
oluşumu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde öngörülen Bakanlıkların temel
kuruluşları ve hiyerarşik kademelerini düzenleyen hükümler çerçevesinde
değerlendirildiğinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının taşra teşkilatında ”komisyon” adı altında birim olmadığı gibi,
personel bakımından da uygun bir kadro tanımı bunmadığı görülmektedir
Bu bağlamda “Yapı
Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonu” adı altında bir hiyerarşik birim
kurulmasının yasal dayanağının bulunmadığını
söyleyebilirz.
Bilindiği üzere, İdare Hukukunda
“yetki” aynı zamanda bir kamu düzeni
sorunu olup; bu bağlamda yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya mercie
verilmiş ise ancak o makam veya merci tarafından
kullanılabilir. O halde, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya
mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan yetkilerin
nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak
istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla
açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
“Yetki devri” ise, yukarıda
kısaca bahsedildiği üzere, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin,
diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki
unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve
kurallara tabidir. Buna göre, yetki devri:
1-
Yasada açıkça öngörülmüş olmalıdır:
Anayasanın 6. maddesindeki,
kimsenin kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı
kuralı ve 123. maddesindeki “idarenin yasallığı” ilkesi gereği, idare, Anayasa
ve yasalarla düzenlenen görev ve yetki sahası içinde faaliyette bulunmak
zorundadır. Bu kural ile birlikte, yetkinin kamu düzenine ilişkin olduğu da
gözetildiğinde, yetki devrinin yasada düzenlenmesi zorunludur. Bu zorunluluk,
yetkili organ veya makamın, dolayısıyla işlemin yetki unsuru yönünden hukuka
uygun olup olmadığının tespitine de olanak sağlamaktadır.
Özetle, yasada yetki devrine
izin verilmeli ve yetki devri yasaklanmamış olmalıdır.
2-
Yazılı olmalıdır:
Yetki devri suretiyle, esasen
yetkisiz olan bir makam -idari işlemle- yetkili hale getirildiğinden, devir
hususunun açıkça (zımni devir mümkün değildir) ve yazılı olarak yapılması
gerekmektedir. Bu kural, yetkili makamın ve yetki devrinin kapsamının tespitini
mümkün kılmaktadır.
3-
Hiyerarşik asta yapılmalıdır.
Yetki devri, karar alma
yetkisinin devri olduğuna ve idare hukukunda kararlar kamu görevlilerinin şahsı
adına değil, bu kamu görevlilerinin görev yaptığı kamu tüzel kişiliği adına
alındığına göre, bir kamu görevlisinin belli bir konuda sahip olduğu karar alma
yetkisini, başka bir kamu görevlisine devredebilmesi için, iki kamu görevlisinin
de aynı tüzel kişilik (hiyerarşi) içinde bulunması; yetkiyi devredenin
hiyerarşik üst konumunda olması gerekir.
4-
Kısmi olmalıdır.
Hiyerarşik üst, yetkisinin
yalnızca bir kısmını devredebilir. Zira, tam yetki devri, bir idari makamın
bütün görevlerini devrettiği (kendini tasfiye ettiği) anlamına gelir ki, bu
durum gerek yetki devrinin istisnailiği, gerekse idarenin yasallığı ilkesine
aykırı düşer.
Ayrıca Tebliğin 10 maddesinde
Yapı Kayıt Belgesi verilmesine ilişkin iş ve işlemler Bakanlık tarafından denetlenebileceği
ifade edilmiştir. Yapı kayıt belgesinin
iptali konusunda yasada herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, aynı
maddenin (3) fıkrasında sadece o
belgenin düzenlenmesi safhasında yalan
ve yanlış beyanda bulunulan husus Yapı Kayıt Belgesi bedelinin eksik olarak
hesaplanması neticesini doğurmuş ise, eksik alınan meblağın ilgilisince
ödenmemesi halinde verilmiş olan Yapı Kayıt Belgesi iptal edileceği
öngörülmüştür.
SONUÇ
Cumhurbaşkanlığı 1 Nolu
Kararnamesi hükümlerine göre, Bakanlıklar
ancak “sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla”, bu
yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir ancak bu “yetki devri” uygun araçlarla ilgililere duyurulması
gerekir.Hukuka aykırı olarak valiliklere yapılan bu devrin başka bir birime devri
de mümkün değildir CBK’de öngörülen kurallara aykırı olarak 5442 saylı Kanun
hükümlerine göre devri bu hukukuka
aykırılığı gidermeyecektir..
Bu
yetki devrine dayanarak Bakanlık taşra teşkilatında gösterilmediği halde, 5442 sayılı Kanun hükümlerine dayanarak Çevre ve Şehircilik İl
Müdürlükleri bünyesinde daimi hizmet
birimi veya kuruluşu olan Komisyonların kurulması veya oluşturulması C.B.K.
hükümlerine ve idare hukukun genel
ilkelerine aykırıdır.
Diğer yandan, bir an için söz konusu “Komisyonların” oluşumunun yasal dayanağının bulunduğu kabul edilmesi
halinde ise, mülkiyet gibi temel hak ve
özgürlüğü ilgilendiren bir konuda, yapı kayıt belgelerinin iptaline dair esas
ve usulleri gösteren ve bu bağlamda iptale
yetkili birimler yasayla açıkça
tanımlanmadan, yetki gaspı ve/veya yetki tecavüzü nedeniyle sakatlıkla malul
bir işlem tesis edilmek suretiyle
Valilik “Olur”ları ile
düzenlenmesi hukuka aykırı
olacaktır.